1. 前言

本文所謂“大交通”特指在省級或者國家級規劃中確定的，城市之間的綜合交通系統，下文中采用更加技術化的說法——國土交通網絡。

傳統交通網絡規劃有兩大領域：國土綜合交通網絡規劃和城市交通網絡規劃。前者中，城市被表述為一個節點，更加關注的是城市之間的公路、鐵路，以及全國視野中的港口；后者，將國土綜合交通網絡視為邊界條件，專注于城市內部、都市圈的交通系統問題。

在國土空間規劃框架下，不同層級規劃中如何確定與綜合交通網絡相關的規劃管控要素，如何處理不同技術工作深度情況下的規劃方案“落地”問題，是實現多規合一不可避免的問題。

現實中，我們可以看到許多中小城市的空間規劃布局結構受制于國土綜合交通網絡條件，也可以發現國土綜合交通網絡建設能夠作為政策工具引導空間使用的關系。處理好省域國土綜合交通網絡與中小城市的銜接關系，是高效使用國土資源的一個重要問題。

2.     中小城市空間規劃視角的國土交通網絡

空間規劃不是對自然空間的單純劃分，是對空間使用的規劃，其核心是建立各種空間使用之間的關系。從操作性來講，并非局限于技術方案的確定，各級規劃需要思考對于空間使用關系的分析深度，相關用途空間的規劃深度，以及規劃傳導和管控機制。

不同于特大城市熱衷于討論對外交通樞紐、航空新城和高鐵新城，或者市域軌道網絡，中小城市則往往為銜接國土交通網絡，或者消除規劃前提條件中的不確定性而苦惱。正在推進的國土空間規劃強調多規合一的進程，為中小城市與國土交通網絡的關系協調創造了政策窗口。如何處理市縣（包括一些實際已是小城市的特大鎮）級中小城市空間布局結構與上位交通網絡的規劃協同問題，應該引起管理者和規劃師的足夠重視。

在國土空間規劃中，交通規劃需要承擔“前置先導”、“融合布局”和“傳承落實”三方面的任務。對于中小城市來說，高速公路線位及出入口位置，鐵路線位及車站選址，影響到城市整體用地功能結構布局、城市空間形態，乃至城市空間規模，需要一個與上位綜合交通網絡布局之間有個規劃互動過程。但是，作為市縣級的上位規劃的省級國土空間規劃中，很難將綜合交通網絡落實到能夠在中小城市空間尺度上協調關系的具體位置上。

正因為這些問題的存在，把握不同層級國土空間規劃中有關交通內容的深度，兩個空間規劃層級之間是否需要安排針對交通戰略和交通網絡的銜接性研究課題，交通規劃所強調的建設統籌與國土空間規劃所強調的資源配置管控之間的關系等，成為構建新的規劃體系中必須解決的問題。

3.      上位交通網絡對中小城市空間結構的影響

從幾個具體規劃案例中，可以更加清晰地認識上位國土綜合交通網絡對中小城市空間布局結構所產生的影響。

案例1

某市的城市空間拓展，跨越了城市東側邊緣的鐵路和公路復合廊道形成的硬邊界，向東發展新城區（圖1）。由此形成了原有南北向交通設施復合走廊演變成為新老城區的分割帶。由于火車站等對外交通樞紐均位于這一分隔帶中，是否永久性保留這一分割帶將對該市空間規劃產生很大影響。

如果從更大及長久的角度看問題，該城市空間規劃遭遇一個很大的不確定性因素——探討中的中-巴鐵路。如果中巴鐵路建設并通過該市，無疑將是拉動城市空間要素集聚的重要因素。問題在于：即使（或者假設）確定建設中巴鐵路且通過該市，其走向是否仍舊沿現有鐵路-公路復合走廊？或許這一重要鐵路工程為了獲得更大的發展空間繞行城市北-西側。

為了降低規劃的不確定性，可以假設中巴鐵路將建設（建設期不確定），來考慮這一潛在項目與城市空間的關系。盡管從技術角度來看，這樣考慮是合適的。但是，顯然中巴鐵路即使建設在該市的通道位置也不是城市政府可以決定的，該市規劃的審批中自行設定的這種先決條件很難被承認。需要某種與上層規劃決策的協調工作。

圖1 某市研討中的空間布局與交通走廊

案例2

分屬伊利州、塔城地區和克拉瑪依市的奎屯市、烏蘇市、獨山子區，相互之間距離不遠，且呈現相向發展的趨勢。當超越行政區劃將其視為一個整體城市時，卻發現城市生活和商務用地竟然是圍繞物流和倉儲工業用地向周邊展開（圖2），也就是超越行政區劃的未來城市，其中心是物流和工業倉儲功能。

南北與東西向交匯布局的高速公路和鐵路網絡，促成了很難說是宜居宜業，且很難高效共享公共服務要素的空間布局關系。就單個城市/城區與交通網絡的關系，不能說完全不合理，但是三者拼合以后的結果，卻形成了尷尬的局面。

就奎-獨-烏地區來說，已經是歷史形成且難以改變的空間布局遺憾，但如果我們可以讓歷史重新開始，重新推演交通網絡與城市空間的關聯演化，會學到許多有益的經驗。即使在目前情況下，通過上位國土空間規劃，合理統籌產業的空間布局，并將高速公路及鐵路與區域的銜接關系作為政策工具，仍然可以引導城市空間進行改善優化。

圖2 奎-獨-烏城市空間結構示意

案例3

某縣級市的總體規劃用地布局如圖3所示。在這個布局中有一個重要的問題：依托大臨高速公路進行的物流活動，依托鐵路（鐵路貨站位于城市的南端）展開的物流活動，以及城市北端布局的工業園區中的生產活動之間，會形成什么樣的空間聯系？

位于山區的該縣城受到地形限制，無論城市用地空間，還是高速公路和鐵路的選址均受到很大的制約。根據高速公路出入口位置確定的工業園區很自然地布置在城市北端，但是后來確定的鐵路則由于地形限制，客貨運站建立在城市南端。如果城市受到財力限制不能修建東側外圍繞城道路的話，可能北端工業園區與南端鐵路貨站之間的卡車運輸，不得不穿越城市中心的商業和生活用地區域。

圖3 某縣城的空間規劃構想示意

案例4

地處邊境的某縣城，城市用地空間極為局促。由于邊境貿易是城市的命脈，以致相當部分產業園區不得不沿邊界河谷展開。無疑，未來鐵路通道和車站的選址，將主導這一縣城的整體空間格局。但是，如何為將來的泛湄公河鐵路系統預留空間，并非城市本身能夠說清楚，甚至不是省政府能夠說清楚的問題。

圖4 某邊境縣城的規劃布局構想

4.      由此聯想到的國土空間規劃問題的思考

在傳統工作體系中，國家和省級綜合交通網絡需要通過線網規劃、可行性研究、工程設計等多個步驟具體落地，體現了從“控制節點與走向-選定通道位置-線路落地”逐步細化的過程。但是，在新的國土空間規劃體系框架下，交通網絡規劃在多規合一體系中，承擔了空間組織，以及作為調控政策工具的作用。因而，亟待建立與國土空間規劃融合及交互的工作框架。

首先，省級國土空間規劃應該重視綜合交通系統布局的前瞻性，即要盡可能使得遠景網絡具有一定的穩定性。這就不可避免地面對需求不確定性的處理。對于規劃過程中存在的不確定性，宜劃分為建設性規劃項目和資源控制性規劃項目。即使對于后者，也需要明確基本空間位置。（圖5中顯示了日本首都圈軌道整備規劃的布局示意，其中綠色虛線反映了在規劃期內需要不斷加以研究的項目，即具有不確定性的項目）。通過這種適度區分應來應對不確定性問題，有利于下一層級規劃中合理地處置彈性。

圖5 日本首都圈軌道整備規劃（2000年發布）示意圖

省級國土空間規劃中對于綜合交通系統的布局，不可能全部完成中小城市尺度概念上的精確定位。因而需要考慮不同規劃層級，不同空間分辨測度條件下方案設計背景下，規劃控制要素逐步細化落地的制度安排。

市縣級國土空間規劃層級上，有關綜合交通系統控制性要素的布局建議，需要有能夠反饋給省級國土空間規劃層面加以協調的管理通道，通過管理流程的閉環，形成上下層面意見交流與共識，最終落實國土空間規劃中的管控要素。要充分考慮涉及地質地形條件的具體線位走廊選址論證所需要的技術過程，在國土空間規劃的傳導和維護機制中，明確不同層級上與綜合交通相關剛性和彈性管控要素的確定方法。特別是要研究對中小城市空間結構具有決定性影響的綜合交通網絡中的要素，如何轉化為國土空間規劃中的控制要素。

為了避免地方中小城市無序發展，可以通過綜合交通網絡的線位和銜接（高速公路出入口、鐵路車站、機場等）設施選址，適度加以引導和控制。但這超出了交通規劃編制和管理單位的能力范圍，需要在承擔城鎮體系和空間政策研究工作的技術人員，與綜合交通規劃技術人員之間確定明確的溝通界面，并建立相關溝通機制。

5. 結束語

規劃中的管控邏輯，強調的是資源配置的管理和控制方法；規劃中的建設邏輯，強調的是方案的技術、經濟、生態、社會的可行性。處于兩者交匯點的中小城市空間布局結構與國土交通網絡的關聯問題，需要同時體現兩種規劃邏輯。